Introducción
En Argentina, con la vuelta a la democracia en 1983, el movimiento de
mujeres ha tomado relevancia. Según Di Marco (2010), se trajo a la arena
pública los derechos de las mujeres al denunciar la violencia de género, la
doble o triple jornada de trabajo, la falta de políticas de salud sexual y
reproductiva, la discriminación laboral, entre otras. Según la autora, el
movimiento constó de 3 vertientes: la participación de movimientos de derechos
humanos [madres y abuelas], las acciones colectivas de las mujeres de los
sectores populares (que se organizaron para enfrentar las duras condiciones de
vida, especialmente después de los ajustes) y las mujeres del movimiento
feminista
con un fuerte componente en sus orígenes y estabilización de mujeres de
sectores medios.
A partir de aquí, según Pecheny
(2014), el lenguaje de los Derechos Humanos tomó fuerte relevancia ya que
permitía impugnar las atrocidades de la dictadura y funcionaba como base para
la renaciente democracia, ganando así terreno en más ámbitos de la vida social.
Esta etapa de la historia nacional se caracterizó como una salida del
silencio; ya que el contexto político autoritario previo donde reinó la
exclusión de toda política pública de salud reproductiva y la feroz represión generalizada
de las voces que pudieran reclamar derechos, el periodo dominado por el
terrorismo de estado, fue una etapa de silencio que se quebró con la vuelta a
la Democracia (Pecheny y Petracci, 2006).
En este marco, y ya entrados en el Siglo XXI, se ha dado una gran
ampliación en el marco normativo en temáticas como identidades sexuales,
derechos sexuales y reproductivos, educación sexual integral, acciones para la
erradicación de todo tipo de violencia contra la mujer y la legalización de la
Interrupción Voluntaria del Embarazo a fines del año pasado. En paralelo, se
sumaron movimientos sociales como el Ni Una Menos
y la Campaña Nacional por el Aborto Legal, Seguro y Gratuito
que con la estética del feminismo sub 18, como el uso de “gliter”, purpurina y
pañuelos verdes, inundan el espacio público.
A este creciente movimiento de mujeres jóvenes que se identifican con el
feminismo como identidad política es que Peker (2017) denomina la revolución de
las hijas.
Como se puede visualizar, los movimientos de mujeres y la ampliación de
derechos en Argentina han tomado una fuerte retroalimentación y
redireccionamiento en la búsqueda de igualdad entre géneros. Sin embargo, como “cientistas”
sociales, nos interesa abordar distintos tipos de interrogantes con respecto a
las políticas públicas existentes y aplicadas en torno a las mujeres que tengan
un marco legal de referencia. Para llevar adelante el cometido, en base a un
relevamiento, buscaremos dar cuenta de la jurisprudencia existente en la
temática. Con tal objeto, en un primer momento, se realizará una matriz con las
Leyes y Programas creados en la Argentina en relación a las mujeres durante el
período 2003-2020. Desde una mirada analítica, es que nos preguntamos si esta
ampliación normativa nos permite hablar de igualdad y/o transversalidad. Si
estamos hablando de la mujer, en singular, o de mujeres, en plural.
El artículo se ha organizado en cuatro partes: aspectos teóricos que
remite al recorrido de conceptos y discusiones en Argentina, en específico —y
del contexto latinoamericano en general—, la legislación existente, y los
programas que remiten a la mujer; un apartado metodológico que ahonda en
explicaciones sobre el armado y técnica de datos primarios; lo que permite dar
paso al análisis de situación, para luego ahondar en las reflexiones finales.
Aspectos teóricos
Estado, sujetos y
normativas
Como punto de partida, con el fin de sumar una perspectiva de género,
nos interesa abordar los aportes de las Teorías Feministas al análisis del
Estado y sus sistemas jurídicos, para así poder contar con herramientas
analíticas para pensar por qué y cómo el Estado produce sujetos. Siguiendo a
autoras como Fraser (1995), Haney (1998) y Rodríguez (2008) otorgan un lugar
central al Estado como encargado de construir igualdad entre hombres y mujeres.
Según las autoras, es el Estado quien realiza intervenciones públicas que
distribuyen recursos materiales y oportunidades de reconocimiento simbólico
entre los géneros. A lo que MacKinnon (1995) suma que no es cualquier tipo de
Estado, sino un Estado masculino, que se caracteriza por ser sistémico,
coactivo, legitimado y epistémico, en otras palabras, también lo denomina
régimen.
Por otra parte, si bien Marques-Pereira (1993) sostiene que las Teorías
del Estado no han integrado el concepto de género, cierto grupo de politólogas
feministas pujaron en esa dirección. En este marco, el género resulta un
sistema social que divide el poder, por tanto, deviene en un sistema político y
las relaciones entre hombres y mujeres dentro de este son relaciones políticas
(MacKinnon, 1995). Por tanto, Rodríguez sostiene, en diálogo con Acker (1990),
que las políticas públicas son “generizadas”, ya que las mismas incluyen en sus
contenidos, metodologías y objetivos, concepciones sobre atributos culturales
masculinos y femeninos, como así también, creencias sobre los comportamientos
deseables para cada uno de los sexos. Al respecto la autora nos va a decir, “los hombres en las
organizaciones toman su conducta y sus perspectivas para representar lo humano,
las estructuras y procesos organizacionales son teorizadas como neutrales … la
visión de las organizaciones separa las estructuras de las personas en ellas”
(Acker, 1990, p. 142).
Para pensar en términos de Acker (1990) es necesario concebir al género
no como categoría a anexar al análisis de las organizaciones, por el contrario,
la perspectiva de género tiene que ser contemplada como constituyente de la
misma. Es en las mismas organizaciones, nos va a decir la autora, que existen
procesos generizados
que traen implícitos “las ventajas y desventajas, explotación y control, acción
y emoción, significado e identidad cuentan con un patrón, definido en términos
de la distinción entre femenino y masculino, feminidad y masculinidad” (Acker,
1990, p. 251).
Siguiendo con las líneas de Acker, los procesos de “generización”
ocurren en base a 4 puntos que interactúan entre sí. El primero, la
construcción de divisiones en una línea acorde al género, es decir, prácticas
comunes que producen patrones generizados de trabajos, salarios, jerarquías,
poder y subordinación. Éstos producen jerarquización vertical (por ejemplo, los
hombres casi siempre ocupan lugares de jerarquía); jerarquización horizontal
(determinadas funciones llevadas adelante casi exclusivamente por hombres o por
mujeres, lo que produce la masculinización o la feminización de ciertas
tareas). Segundo, la formación de imágenes y símbolos que expresan, explican y
refuerzan tales divisiones. Tercero, las interacciones cara a cara entre
personas de diferentes sexos que producen la dominación, afianzan la
subordinación y generan exclusiones. Por último, la demanda de conductas o
actitudes acordes al género de cada persona. Teniendo en cuenta los aportes de
Acker (1990) se puede comprender por qué las estructuras organizativas no
resultan neutras al género.
En este punto sumamos los aportes de Butler (2007) que, en base a su
lectura de Foucault nos afirma que los sistemas jurídicos de poder “producen a
los sujetos a los que más tarde representan” (Butler, 2007, p. 47). Para la estadounidense, las nociones
jurídicas de poder regulan la esfera política en términos negativos, en otras
palabras, mediante la limitación, la prohibición, la reglamentación y el
control de las personas vinculadas a esa estructura política mediante la
operación contingente y retractable de la elección. A pesar de lo expuesto, la
autora nos advierte que los sujetos regulados por esas estructuras, ya que
están sujetos a éstas, “se constituyen, se definen y se reproducen de acuerdo
con las imposiciones de dichas estructuras” (Butler, 2007, p. 47).
En articulación con lo anterior, para
Butler, lo que ella llama “el problema del sujeto” es primordial para la
política, en particular para la política feminista, ya que los sujetos
jurídicos se construyen, en sus palabras “mediante ciertas prácticas
excluyentes que, una vez determinada la estructura jurídica de la política, no
se perciben” (Butler, 2007, p. 47). En definitiva, para la autora,
la construcción política
del sujeto se realiza con algunos objetivos legitimadores y excluyentes, y
estas operaciones políticas se esconden y naturalizan mediante un análisis
político en el que se basan las estructuras jurídicas. El poder jurídico produce
[énfasis añadido] irremediablemente lo que afirma sólo representar; así, la
política debe preocuparse por esta doble función del poder: la jurídica y la
productiva. De hecho, la ley produce y posteriormente esconde la noción de un
sujeto anterior a la ley [énfasis añadido] para apelar a esa formación
discursiva como una premisa fundacional naturalizada que posteriormente
legitima la hegemonía reguladora de esa misma ley. (Butler, 2007, pp. 47-48)
A lo ya dicho, le añadimos la postura de Mackinnon (1995), que sostiene
que este Estado excluyente, impone el punto de vista masculino y no de
cualquiera manera, sino como norma universal en el orden social por él
instituido; como así también en los procedimientos formales que establece. Por
tanto, los sistemas jurídicos producen sujetos y, además, los producen desde un
punto de vista masculino. Algo más que agregar, para MacKinnon (1995)
independientemente de la perspectiva del Estado, ya sea liberal o marxista, la
Ley ha sido omnipotente o impotente con respecto a la mujer, la autora nos va a
decir “todo o nada”. Por ende, la postura feminista con relación al Estado ha
sido esquizoide en cuestiones básicas para la mujer como el aborto, la
violación y la discriminación sexual.
En suma, hasta el momento
nos encontramos con un Estado que es el responsable de construir igualdad entre
los géneros, sin embargo, es un Estado que tiene un punto de vista masculino.
En este marco, el género es un sistema político y las políticas públicas de
éste derivadas son generizadas, es decir que incluyen en sus concepciones
comportamientos deseables para los sexos. A su vez, los sistemas jurídicos
producen sujetos de una manera particular: la exclusión. Y los Estados,
independientemente de su perspectiva, han actuado a todo o nada con la mujer.
En el próximo apartado, teniendo en cuenta cómo se producen sujetos desde un
Estado masculino, nos proponemos pensar el contexto argentino, para poder sumar
al análisis los conceptos de integralidad y corresponsabilidad para pensar a un
conjunto particular de Leyes y Programas desde una perspectiva de género.
Contexto Argentino, Mujeres, Integralidad y
Corresponsabilidad
El estallido social del año 2001 marcó un final para el modelo de
acumulación instalado en Argentina en 1976, con la dictadura cívico militar
(Arias, 2012). “Corralito”, saqueos a supermercados y cortes de rutas sirvieron
como corolario de un periodo caracterizado por la valorización financiera, la
privatización de empresas públicas, la reforma de los sistemas de seguridad social,
aumento de la desocupación, pobreza e indigencia, entre otros (Basualdo, 2008).
A partir del año 2003, en
un contexto de cambio social y político, marcado por una gran presencia estatal
en la mejora de la calidad de vida de la población, a partir de una serie de
modificaciones estructurales en Argentina comienza una etapa de ampliación de
derechos y aumento de la equidad social. Desde el ejecutivo, se diseñaron e
implementaron políticas públicas y programas sociales, al mismo tiempo que se
acompañaron el cumplimiento de leyes para el ejercicio pleno de los derechos de
los sectores más postergados.
Teniendo en cuenta lo
mencionado en el informe, en articulación con el análisis de Pecheny (2014)
puede decirse que, desde comienzos del último siglo, ha existido un gran avance
en relación a derechos sexuales y reproductivos, entendidos como “una
reivindicación de una verdadera igualdad entre las ciudadanas y los ciudadanos,
puesto que la libre disposición del propio cuerpo es una condición de la plena autonomía
de los individuos sexuados” (Pecheny, 2014, p. 7). Si nos ponemos a observar en
qué derechos sí se ha avanzado, podemos nombrar los siguientes: el
reconocimiento de la sexualidad, independientemente de la reproducción
(mediante el acceso a educación sexual, el acceso a la anticoncepción y
recientemente el acceso a la interrupción voluntaria del embarazo); la
reproducción por fuera del vínculo heterosexual (por la fertilización asistida
y el derecho de adopción a parejas homosexuales); así como también el
reconocimiento por parte del Estado de diversos modos sexo-afectivos de
relacionarse con la proclama de la Ley de Matrimonio Igualitario; a lo que se
añade la ruptura con la estructura binaria del género/sexo con la Ley de
Identidad Trans (Pecheny, 2014).
En particular, y para los
fines de este artículo, en este periodo, desde el Congreso de la Nación se
sancionaron un conjunto de Leyes que resultaron más que relevantes para la
situación de las mujeres en el país. El devenir de éstas fue variando. El caso
de la Ley Nº26.618 Matrimonio Igualitario (2010) y la Ley Nº26.743 Identidad de
Género (2012) contaban con fuerte apoyo desde el Poder Ejecutivo y en ambas
cámaras del recinto. Por otra parte, la Ley Nº26.618 Protección Integral para
Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en los Ámbitos
en que desarrollen sus relaciones interpersonales (2009) y la Ley Nº26.150
Educación Sexual Integral (2006) encontraron apoyo en varios sectores del arco
político y se instrumentaron a partir de diversos programas.
También nos encontramos
con la Asignación Universal por Hijo que tiene un recorrido peculiar. En un
primer momento surge a partir de un Decreto 1602 del año 2009 para luego
después, en el año 2012, debido a la fuerza y legitimidad que ganó en la
sociedad ser aprobada en el Congreso como una modificación a la Ley Nº24.714
Regímenes de Asignaciones Familiares.
Un caso que nos resulta
de suma importancia en la vida social, política y cultural de nuestro país es
la Ley Nº27.610 Acceso a la Interrupción Voluntaria del Embarazo (2020), que
nace como propuestas sucesivas que se realizaron desde la Sociedad Civil (a
partir de la Campaña Nacional por el Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuito
y luego de varias presentaciones y debates parlamentarios que movilizaron a la
sociedad toda) se convirtió en Ley a fines del 2020 durante la pandemia.
Este gran marco normativo
crea distintos tipos de “sujetos mujer” que resulta útil pensar en un marco de
ampliación de derechos, pero así también desde una visión con perspectiva de
género con el fin de responder interrogantes tales como ¿Qué tipo de sujeto
mujer o sujetos mujeres promovieron estos marcos normativos?
Partido de lo más
general, toda persona que se auto perciba de sexo/género femenino (Ley
Identidad de Género, 2012), que haya nacido en suelo argentino, o se haya
nacionalizado, es considerada sujeto mujer. Luego, vendrán las especificidades
al interior de esta gran concepción; preservar su vida (Protección Integral
contra violencia, 2009), interrupción embarazo (IVE/ILE, 2020), igual condición
según género y estado civil (Matrimonio Igualitario, 2010), prevenir el
embarazo adolescente (Plan Enia, 2017), igual condición según nivel de
escolaridad (Educación Sexual Integral, 2006), asegurar culminación estudios
(Plan FinES, 2007), si cuenta con
hijos/as (asignación universal por hijo y por embarazo, 2009; asignaciones
familiares, 2012), trabajar, formarse, capacitarse y terminar estudios
primarios y/o secundarios (Programa Ellas Hacen, 2013).
En este sentido, resulta menester
destacar el avance en la ampliación de derechos poniendo la mirada en el
principio de igualdad entre hombres y mujeres, entendiendo a la misma como “una
de las principales bases comprensivas del principio de igualdad y es punto de
partida para su aplicabilidad, pero eso no basta; la igualdad debe concretarse
en los hechos para ser igualdad real, no solo nominal” (García, 2008, p. 52).
Con el fin de concretizar
el principio ético, jurídico y político como el de la “igualdad” en contextos
donde las personas son objeto de discriminaciones y reinan las desigualdades
sociales, culturales y políticas y económicas, se requiere la creación de
instrumentos que traduzcan el principio anteriormente nombrando a normativas y
acciones concretas, que sean comprensibles y aplicables en la gestión
administrativa del Estado. Esto es un aporte importante en lo que hace al
enriquecimiento de la terminología en torno a la igualdad, sobre todo en
políticas públicas (García, 2008).
En línea con lo
mencionado anteriormente, en este trabajo nos proponemos analizar el marco
normativo en el que se inscriben las políticas públicas destinadas a mujeres en
Argentina desde el año 2003 hasta la actualidad. Pero antes, debemos precisar algunos
conceptos centrales en lo que hace a estas intervenciones estatales, estos son
la integralidad y la corresponsabilidad. Estos principios orientadores del
accionar de los gobiernos en materia de políticas públicas, permite recuperar
la perspectiva de derechos humanos que guía muchas de las legislaciones y
normativas vigentes, dejando en manos del Estado la posibilidad de creación de
igualdad de oportunidades.
La integralidad supone
pensar en las políticas y programas, es decir la oferta programática, como así
también en los sujetos/destinatarios y la demanda. En cuanto a la oferta, este principio hace
referencia a la participación de los diferentes sectores del Estado de manera
integral y, a la vez de diferentes niveles administrativos de gobierno (nacionales,
provinciales y municipales), a fin de evitar acciones fragmentadas y/o
superpuestas. En el caso de la demanda, la integralidad supone que las
intervenciones contemplan todas las dimensiones de la vida y desarrollo de los
sujetos, atendiendo a las problemáticas en su complejidad (Cecchini y Martínez,
2011).
Por otro lado, el
principio de corresponsabilidad refiere a las responsabilidades de cada uno de
los actores involucrados en el proceso de diseño e implementación de las
políticas. En ese sentido
cada actor tiene
capacidades y restricciones de tipo de políticas, económicas y
organizacionales. Todos los actores tienen un marco de reglas que definen sus
obligaciones y responsabilidades, las cuales en forma compartida generan un
sistema de corresponsabilidad. El conjunto de interacciones que se encuentran y
fluyen en torno a corresponsabilidades que tienen todos los actores es el que
permite hablar de sistema. (Stuchilk, 2012, p. 101)
Volviendo al marco
normativo mencionado más arriba, podemos afirmar que su aplicación significó un
avance importante -aunque aún insuficiente - en materia de igualdad de género
dando respuestas clave a la discriminación de las mujeres en todos los ámbitos
de la vida. A continuación, se presenta una serie de normativas que hacen a la
evolución de las políticas de igualdad que van desde beneficios sociales y
económicos hasta políticas transversales de género.
Metodología
La decisión de hacer un
trabajo de búsqueda de legislación vigente, remite a comenzar a responder con
datos agregados cómo y cuáles han sido las respuestas que el Estado argentino
dio a lo largo de ese período en materia de políticas públicas orientadas a la
atención de las mujeres, en particular las mujeres jóvenes de sectores
vulnerables.
Para llevar adelante este
cometido, seguimos la propuesta de Aguilar, Glozman, Grondona y Haidar (2014)
en su postura de discutir la consideración que se hace del corpus como una
“disposición articulada de documentos” (Aguilar et al., 2014, p. 1) - con el
fin de re pensar la conformación del mismo como práctica constitutiva del qué
hacer investigativo. Siguiendo lo planteado por las autoras argentinas, tenemos
como premisa “desnaturalizar” las unidades “dadas de antemano” (por ejemplo,
todas las leyes que nombren a las mujeres) con el fin de realizar una
construcción crítica y atenta de la matriz. Para esto, introducimos a la
problematización como modo de realizar la investigación social.
En este sentido y para
ahondar el interrogante en torno a las políticas públicas existentes aplicadas
en torno a las mujeres, se tomó la decisión metodológica de armar una matriz,
la cual resume el rastrillaje hecho acerca de leyes, decretos y resoluciones
existentes en la Argentina que tengan como objeto directo o indirecto a las
mujeres jóvenes durante el período 2003-2020.
La matriz sintetiza, y es
el punto de inicio de este trabajo para responder, a partir de la normativa
vigente, en materia de protección y ampliación de derechos desde el año 2003,
qué sucede con ellas.
Los criterios para
ordenar la matriz han sido: El año de promulgación, el número de la ley/
decreto, la denominación o título de la misma, también se ha asociado la ley
y/o decreto con algún programa/ política, de nivel nacional, que la ley haya
motivado, reglamentado y/o originado. Por último, se rastreó el área de ejecución.
Tabla 1
Matriz del
Marco normativo orientado a las mujeres en Argentina. Años 2003-2020
|
Año
|
Ley/Decreto/Resolución
|
Denominación
|
Política/programa
nacional
|
Área
de ejecución
|
|
2003
|
Ley 25.673a
|
Creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación
Responsable
|
Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable
|
Min.
Salud
|
|
2006
|
Ley
26.150
|
Educación
Sexual Integral
|
Programa de Salud Sexual Integral en la Adolescencia
|
Min. Educación, Ciencia y Tecnología
|
|
2008
|
Res.
22/07
|
Plan de Finalización de Estudios Primario y Secundarios
|
Plan de Finalización de Estudios Primario y Secundarios
|
Min. de
Educación
|
|
2009
|
Decreto
1602/09b
|
Asignación
Universal por Hijo
|
Asignación
Universal por Hijo
|
ANSESc
|
|
2009
|
Ley
26.485
|
Protección Integral para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra las Mujeres en los Ámbitos en que Desarrollen sus Relaciones
Interpersonales
|
Política para prevenir y erradicar la violencia contra las mujeres
|
Reglamentada mediante el Decreto 1011d
|
|
2010
|
Ley 26.618
|
Matrimonio
igualitario
|
Política que propone igualar derechos entre contrayentes
independientemente de su sexo/género
|
Poder ejecutivo
junto con representantes de las organizaciones LGBTe
|
|
2011
|
Decreto
446/11f
|
Asignación
Universal por Embarazo
|
Asignación
Universal por Embarazo
|
ANSES
|
|
2012
|
Ley
26.743
|
Identidad
de género
|
El INADIh dicta cursos de capacitación al público en gral.
cuenta con el Taller “Tejiendo Matria”i Impulsa la Ley de Cupo
travesti-transj
|
Poder Legislativo (Cámara de Diputadas/os y Senadoras/es)
|
|
2013
|
Res. 2176/13
|
Ellas
Hacen
|
Programa
Ellas Haceng
|
Min.
Desarrollo Social
|
|
2017
|
Resolución
CFE N°322/17
|
Plan ENIAk
|
Plan Nacional para la Prevención del Embarazo no Intencional en la
Adolescencia
|
Min.
Educación
y Deporte
|
|
2017
|
Ley 27.364
|
Egreso
|
Programa de acompañamiento para el egreso de jóvenes sin cuidados
parentales
|
Min. de
Educación
|
|
2020
|
Ley
27.610
|
Interrupción Voluntaria del Embarazo – IVEl
|
Presentado por primera vez en el año 2006 por la campaña nacional por
el derecho al aborto legal, seguro y gratuito
|
Poder legislativo (cámara de diputadas/os y senadoras/es)
|
|
2020
|
Ley
27.611
|
Atención y cuidado integral de la salud durante el embarazo y la
primera infancia
|
Plan Nacional de los Mil días
|
ANSES
|
|
|
|
|
|
|
|
Año
|
Ley/Decreto/Resolución
|
Denominación
|
Política/programa
nacional
|
Área de ejecución
|
|
2020
|
Decreto 734/2020
|
Creación del Programa Acompañamiento
|
En el marco del
Plan Nacional de Acción contra: las Violencias 2020-2022
|
Ministerio de las
Mujeres, Géneros y Diversidad y ANSES
|
a Si bien la ley se sancionó en el año 2002, el programa comenzó a regir
desde 2003, este es el primer programa que consideramos del período analizado.
b En 2011 se incorporó a Ley de Régimen de
Asignaciones Familiares Nº24.714
c La Administración
Nacional de la Seguridad Social (de ahora en más ANSES) es un organismo
descentralizado, creado en el año 1991, que tiene a su cargo la administración
de las prestaciones y los servicios nacionales de la Seguridad Social en la
República Argentina. Para más información ver:
https://www.anses.gob.ar/institucional [14/12/2021].
d En los años siguientes,
las provincias aprobaron normas locales de adhesión al texto de la norma
adaptándola.
e Las siglas refieren a Lesbianas, Gais, Bisexuales y
Transgénero.
f Ese mismo año se incorporó a Ley de Régimen de
Asignaciones Familiares Nº24.714
g A partir del 2018 se fusiona con el programa
Argentina Trabaja y conforman el programa “Hacemos Futuro”.
h El Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo
(INADI) es un organismo nacional cuyo fin es eliminar la discriminación en
todas sus formas.
i (Herramientas
referidas a la participación y la prevención de la violencia política contra
las mujeres y LGBTI+ por motivos de Género)
j A la fecha (junio 2021), cuenta con media
sanción en la Cámara de diputados y se debate en la Cámara de Senadores.
k Plan
Nacional de Prevención del Embarazo No Intencional en la Adolescencia.
l Proyecto de ley llevado a cabo por la Campaña Nacional por el Derecho al
Aborto Legal, Seguro y Gratuito en el año 2006, que fue rechazado en 2018.
Resultados
Análisis de situación
Resulta menester tener un paso previo al análisis de la tabla 1, y es el
que refiere a dar cuenta del contexto latinoamericano (Suramérica, sobre todo),
para luego entender y contextualizar a la Argentina. Se presentan los casos de
Brasil y Chile a modo de ejemplo (y antecedentes) de países que implementaron
políticas públicas con importante cobertura y sostenibilidad a lo largo del
tiempo. Estos casos, pioneros en la región, sentaron precedentes para el
surgimiento de la AUH en Argentina en materia de políticas redistributivas
ampliando derechos sociales y reduciendo las brechas en los niveles de ingresos
de sus poblaciones. En línea con lo propuesto, Mesa-Lago (2004), establece una
clasificación de los países de América Latina centrando la distinción de
acuerdo con el momento de inicio de sus sistemas de seguridad o protección
social y el grado de desarrollo de los mismos. Este criterio le permite señalar
tres tipos o grupos de países: “pionero-alto” en el que incluye a Argentina,
Cuba Chile, Brasil, Costa Rica y Uruguay; “intermedio” integrado por, Bolivia,
Colombia, Ecuador, México, Panamá, Perú y Venezuela. Finalmente, el
“tardío-bajo” compuesto por El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua,
Paraguay y República Dominicana.
Chile en el año 2002, aplica el Sistema “Chile
Solidario”, el cual ha sido una de las principales herramientas en la lucha
contra la pobreza desde sus orígenes, comenzó focalizado en la extrema pobreza,
y se ha ido ampliando paulatinamente (tanto en cobertura como alcance). El
sistema se compone de cuatro programas complementarios: “Puente”, “Vínculos”,
“Calle” y “Caminos”, todos programas de asistencia monetaria que se destacan
por un alto grado de condicionalidad y un fuerte involucramiento por parte del
Estado en la situación de los hogares.
Un segundo antecedente es Brasil, que, en el año 2004, llevó a cabo el Plan Bolsa Familia, el cual se
implementó y constituyó como principal programa de asistencia social. La
magnitud del plan es considerable, puesto que el mismo alcanza al 23% de los
190 millones de personas que habitan el país. El programa consiste básicamente
en una transferencia de ingresos no condicionados a sectores de bajos ingresos,
favoreciendo especialmente a los hogares que cuenten con la presencia de niños.
El único requisito para acceder es que los niños se encuentren en edad escolar
y cumplan con los planes de vacunación obligatorio. El programa es cofinanciado
por el Banco Mundial, institución que ha destacado los éxitos del mismo en
materia de combate contra la pobreza extrema y la garantía del cumplimiento de
derechos sociales básicos (principalmente salud y educación). Los requisitos
para acceder al plan se estipulan en función del ingreso del hogar. La
condición de acceso vía un ingreso máximo implica que el programa no tiene un
carácter universal, sino que el mismo se encuentra deliberadamente orientado a
un sector específico de la población.
El tercer antecedente que puede mencionarse es el Programa Juntos, de Perú. Luego de analizar experiencias de
programas similares en países como Brasil, México, Chile y Honduras, Perú lanza
el programa en el año 2005. Como menciona Agis et al. (2013), debido a que el
país posee una situación de desigualdad extrema y una pirámide poblacional
fuertemente desbalanceada a favor de estratos de baja edad, se resolvió
concentrar la asistencia monetaria en familias con menores de 14 (catorce) años
de edad.
Respecto de la Argentina existen leyes en relación a la mujer antes del
año 2002, como la Ley Nº13.010, que refiere al sufragio femenino, así como la
Ley Nº24.417 que remite a la protección contra la violencia familiar. Estas
leyes, antecedentes y muy importantes en nuestra legislación y marco de
referencia, no terminan de reflejar a la sujeta de derechos a la que se quiere
hacer referencia en este trabajo.
El recorte de años (2003-2020), remite justamente a poder pensar a la
mujer joven, aquella que resulta beneficiaria de las políticas públicas que han
sido nombradas en la tabla 1. Son estas leyes y programas mencionadas, las que
convergen de manera transversal y multidimensional (aquí se consideran las
dimensiones salud - sexualidad - educación y violencia) en la Argentina de los
últimos años en calidad de políticas públicas, leído en clave de mejoramiento
de la calidad de vida de la población en general, y de la mujer joven en
particular.
Es a partir de esta vinculación de dimensiones que la sujeta/beneficiaria
de las políticas pensadas e implementadas marcan un punto de quiebre (y
ampliación de derechos), en relación a la legislación preexistente (que refiere
a un periodo anterior al 2003). Como se menciona en la introducción, a partir
del año 2003 en la Argentina comienza a darse un contexto de cambio social y
político, marcado por una gran presencia estatal en la mejora de la calidad de
vida de la población, a partir de ampliación de derechos y aumento de la
equidad social.
De la tabla 1 realizada, se observa que las leyes sancionadas, así como
los decretos y resoluciones ministeriales, buscan en primera instancia ampliar
derechos y garantías constitucionales para las mujeres, así como en la gran
mayoría estuvieron acompañados de políticas y programas que buscan garantizar
su cumplimiento mediante acciones y dispositivos concretos. Para ello
diferentes órganos del estado nacional, en primera instancia los diferentes
ministerios (como ser Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad), más
luego las secretarías, y subsecretarías, o bien entidades como la ANSES
revisten del poder para hacer valer y garantizar el cumplimiento, cada entidad
a partir de diferentes dispositivos y disposiciones.
El punto inicial de este trabajo, de este interrogante que se busca
responder, comienza en el año 2002, cuando se sanciona la ley que da origen al Programa Nacional de Salud Sexual y
Procreación Responsable, cuya área de ejecución (hoy día), corresponde
al Ministerio de Salud de la Nación. Con el objetivo de promover la igualdad de
derechos y acceso a la atención integral de la salud sexual y salud
reproductiva, se suma el Ministerio de Educación como ente de control de dicha
ley.
En el año 2006 se sanciona la ley de Educación Sexual Integral,
la cual tiene entre sus objetivos el dictado de talleres sobre la educación
sexual integral, siendo su área de aplicación todas las escuelas del territorio
argentino. Ambas legislaciones (la del 2002 y 2006), serán recuperadas en el
año 2017 en el Plan ENIA, que
tiene entre sus máximas la prevención del embarazo no intencional en la
adolescencia, creado mediante una resolución del Ministerio de Educación (al
día de hoy el plan depende del ministerio de salud, aunque se encuentra en
diálogo constante con el de educación).
En el período analizado también se sancionaron leyes y dictaron
resoluciones que otorgan competencias y obligaciones en materia de derechos
para las personas desde el ministerio de Educación, como ser la Resolución
22/07 que da origen al Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios. A diferencia de los programas que se
desprenden de las leyes mencionadas anteriormente, este programa supone una
transferencia de dinero mensual a adolescentes y jóvenes que no hayan
finalizado sus estudios primario o secundario y quieran hacerlo. Si bien estas
acciones no son destinadas específicamente a las mujeres, parte de la población
destinataria son mujeres (adolescente y jóvenes en este caso).
Por su parte, la Asignación
Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo (DNU 1602/09 y
446/11 respectivamente) habían sido políticas que desde sus orígenes generaron
modificaciones estructurales en las condiciones de vida de las mujeres (y sus
hijas/os). La misma, consta de una transferencia de ingresos por parte del
Estado a los hogares que se encontraban por fuera del mercado de trabajo
formal. Las beneficiarias de esta asignación son las madres. En el 2020, se
sanciona la ley de Interrupción voluntaria del embarazo cerrando un ciclo de
avances y luchas en materia de salud sexual y reproductiva y, sobre todo,
ampliación de derechos para las mujeres; y en simultáneo, se sanciona la ley de
los Mil días que supone la transferencia monetaria para la atención y cuidado
integral de la salud durante el embarazo y la primera infancia.
Si bien la Ley Nº27.364 de Egreso sancionada en 2017
tampoco se enfoca específicamente a las mujeres, su aplicación supone una beca
mensual y el acompañamiento a adolescentes y jóvenes que se encuentren sin
cuidados parentales al momento de salir de una institución de cuidado formal.
En la misma línea, las leyes de matrimonio igualitario y la de identidad de
género (26.681 y 26.743 respectivamente) dan cuenta de un avance en materia de
igualdad y ampliación de derechos entre las personas.
Por último, en el año 2009 se sanciona la Ley de Protección Integral para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra las mujeres en los ámbitos en que desarrollen sus relaciones
interpersonales, sin embargo, es en 2020 a partir del decreto 734/2020, en el
marco del Plan Nacional de Acción contra las Violencias, que dicha
iniciativa comienza a tomar protagonismo en la esfera pública a partir del Plan
de Acompañamiento a mujeres víctimas de hechos de violencia.
En este punto resulta importante destacar que todos los planes,
políticas, leyes y decretos mencionados, tienen algún tipo de triangulación y/o
cuentan con la participación del Ministerio de Desarrollo Social, en calidad de
efector de las decisiones, como ente regulador de los recursos económicos, o
bien como gestor de agenda.
En el caso del Ministerio de Trabajo, si bien cuenta con algunos
programas de capacitación laboral, no cuenta con la misma presencia y poder de
ejecución que el ministerio de desarrollo social. Tal así son las cosas que al
menos resulta llamativo para las autoras, que desde este ministerio (el de
trabajo), no se ejecuten programas que tengan a las mujeres como principales
destinatarias, y que no tengan vínculo o como se indicara, algún tipo de
triangulación, y ayuda de cualquier tipo del ministerio de desarrollo social
(un claro ejemplo es el programa Ellas
Hacen, destinado a mujeres, para que puedan trabajar y mejorar sus barrios, capacitarse, y terminar
sus estudios, sean estos de nivel primario y/o secundario). Lo cual hace, al
menos, dudar de la ampliación de derechos de las mujeres en lo que al ámbito
laboral y mercado de trabajo refiere. Este punto es parte de un trabajo que las
autoras vienen trabajando en otros espacios y se espera su pronta publicación,
por ello aquí se menciona la complejidad y problemática pero no se ahonda.
Conclusiones
Este trabajo buscó dar cuenta de las legislaciones vigentes, en calidad
de leyes, decretos, resoluciones ministeriales, programas y políticas públicas,
en un contexto de años que van del 2003 al 2020, a lo largo de todo este
período de tiempo se ha podido vislumbrar el avance en políticas de inclusión
social de la sociedad toda, y el de las mujeres con algunas limitaciones, y
aquí es donde se quiere poner énfasis: han pasado 17 años desde esa primera
sanción de ley que buscaba hacer foco en la atención de las mujeres jóvenes. En
ese llamado a considerarlas dentro de la agenda gubernamental, vemos la
presencia de organismos estatales como los ministerios de salud, educación, el
de desarrollo social, y el de mujeres y género (recientemente creado), dando
cuenta del esfuerzo por construir políticas públicas con un enfoque transversal
y multidimensional, tal como se menciona (salud, sexualidad, educación y
violencia). Sin embargo, estas iniciativas se consideran insuficientes si de
igualdad se trata. Se observa que la atención hacia esta población se basa en
políticas asistenciales y de protección social que perpetúan el rol social de
las mujeres (es especial las más jóvenes y de menores recursos) en tanto
responsables de la reproducción de la vida, pero no se avanza en políticas
vinculadas al mercado de trabajo formal que permitan un abordaje integral de
las problemáticas que atraviesan como resultado de las desigualdades de clase y
género, baste mencionar “piso pegajoso” y “techo de cristal”. El día en que se
esté más cerca de romper con estos bloqueos para el ingreso al mercado de
trabajo, podrá pensarse realmente en políticas de equidad que en su formulación
contemplen y tiendan a reducir la disparidad de género en las tareas domésticas
y de cuidado.
Así todo, y en contexto de
pandemia, no puede dejar de mencionarse que Argentina es, dentro del continente
un país que cuenta en su haber con una larga trayectoria de voluntad política
con orientación pionera en ampliación de derechos, elevando la vara para el resto
de los países de la región y el mundo, pero sobre todo para las mujeres.
Ejemplo de ello han sido las últimas leyes sancionadas en el país, la Ley
27.610 Interrupción Voluntaria del Embarazo (IVE), y el Decreto 721/2020 (ley
de cupo trans), que no son sino reflejo y consecuencia de la trayectoria que
aquí se ha buscado plasmar. Sin embargo, aún queda mucho más camino por
recorrer, y este trabajo busca dar cuenta y ser una señal de alerta de las
vacancias que aún existen materia de equidad de género y de lo frágiles que son
las mujeres más jóvenes y empobrecidas, de ingresar y permanecer en el mercado
de trabajo.
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Nota de Autor
La información presentada en este artículo sobre el
marco normativo y las políticas públicas en Argentina es parte de la tesis de
una de las autoras de este trabajo, para optar por el título de Magíster en
Intervención Social de la Universidad de Buenos Aires. No existe ningún
conflicto de intereses que revelar.